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Politica estera e difesa comune, due passi verso gli Stati Uniti d’Europa

Si fa presto a parlare di un’Europa che, di fronte alle sfide immani del mondo odierno, procede a tentoni. Dietro lo stato delle cose c’è un cammino impervio, costellato di grandi successi e infausti rovesci. Abbiamo ripercorso un pezzo di questa storia con Piero Graglia, biografo di Altiero Spinelli

È il 30 agosto 1954 quando, respingendo la ratifica del trattato per l’istituzione di una Comunità europea di difesa (Ced), l’Assemblea nazionale francese manda in fumo un progetto visionario, lungamente cesellato dai padri fondatori. L’Europa è ancora quella “dei Sei”, già forte di una gestione comune di risorse quali carbone e acciaio. A 70 anni da questa lezione traumatica, l’esercito integrato continentale e la prospettiva di una comunità diplomatica capace di esprimersi all’unisono nelle relazioni internazionali restano ancora sulla carta. «La Ced provò a definire un coordinamento in materia di politica estera e difesa sotto il tutoraggio degli Stati Uniti d’America, convinti di rendere l’Europa difendibile», racconta Piero Graglia, professore di Storia delle relazioni internazionali all’università di Milano. «Dopo il suo fallimento, nel 1961, quest’obiettivo trova un seguito nel sogno di Charles de Gaulle di un’Europa terza forza, capace di dialogare sia con gli Stati Uniti che con l’Unione Sovietica, ma dotata di una sua indipendenza. Bisogna aspettare la caduta del muro di Berlino per arrivare, nel 1992, alla politica estera e di sicurezza comune (Pesc). Ma al di là di iniziative dal nome diverso, la politica estera dell’Europa come entità economica e politica dipende ancora dal contesto. L’autonomia europea, che i francesi consideravano una condizione per la loro leadership continentale, è ribadita con il trattato di Maastricht. Però, siamo ancora molto lontani da una politica estera comune». 

Specialista dei fenomeni di integrazione regionale, Piero Graglia ha pubblicato nel 2008 la biografia di Altiero Spinelli, pioniere del federalismo europeo e autore – con Ernesto Rossi ed Eugenio Colorni – del manifesto di Ventotene, considerato ancora oggi il documento programmatico dell’Unione: «Il manifesto del 1941 conteneva ovviamente la promessa di un esercito comune che avrebbe dovuto sostituire le forze armate nazionali, un disegno che trova unanime appoggio non solo nel movimento federalista ma anche nei protagonisti del secondo dopoguerra, da Adenauer a Spaak, da De Gasperi a Monnet. Si pensa al modello federale anche perché in questa direzione premono gli Stati Uniti, basandosi sul proprio assetto», spiega a tal proposito. Le carte in tavola cambiano con la cesura storica del 1954. «Dopo il fallimento della Ced, i federalisti si rifugiano nella militanza per gli Stati Uniti d’Europa ponendo fine a una fase di proficua collaborazione con i governi, che proseguiranno sulla strada della sola integrazione economica». Quanto a Spinelli, «ha sempre sostenuto la necessità di una difesa comune, non potendo però battersi per questa causa durante la “traversata nel deserto” dal 1955 al 1970. In questi anni non ha un canale di comunicazione con le sedi istituzionali, è tagliato fuori dal sistema». Nei quarant’anni che separano la Comunità economica dal trattato di Maastricht, insomma, Affari esteri e Difesa restano dossier controversi, delicati, tanto da indurre gli stessi federalisti a subordinarne la definizione alla creazione di un’Europa “politica”. «Spinelli avrebbe provato, invano, a portare su questa strada le istituzioni comunitarie dopo la sua elezione a commissario nel 1970. Nel progetto di trattato che porta il suo nome la difesa non è contemplata. Solo con la nascita dell’Unione europea arriviamo a un attore credibile che cerca faticosamente di definirsi anche nella sfera internazionale», aggiunge Graglia.

E oggi? Resta intatta la Pesc, dotata anche di un dispositivo dedicato a difesa e sicurezza comune (Psdc). «Ma mantiene una connotazione quasi esclusivamente intergovernativa, perché i tanti organismi del settore – dal comitato militare a quello per la risposta civile alle crisi – dipendono dalle decisioni del Consiglio dell’Unione, in uno schema molto farraginoso», analizza Graglia, che non lesina critiche all’approccio con cui i governi nazionali si confrontano con la sfida di una maggiore integrazione, che definisce «incoerente, schizoide, quasi patologico: tutti sentono la mancanza di una politica estera europea, ma ogniqualvolta che si gettano le basi per discuterne i contorni i governi frenano, consapevoli di come ciò implichi una cessione di competenze e dunque una perdita di potere. Bisogna arrivare a una guerra con la Federazione Russa per capire che 27 apparati militari, con 27 Stati maggiori, sono obsoleti? È vero, l’Europa si è fatta nelle crisi, come testimonia il debito comune emesso per far fronte alle conseguenze del Covid-19, ma i conflitti armati non sono crisi qualsiasi: si sa dove iniziano, non dove finiscono». Rispondendo poi a una nostra obiezione su una possibile concorrenza tra impegni europei e sistema Nato, Graglia spiega: «Il vincolo Nato è comunque più debole delle prescrizioni del trattato sull’Unione Europea, comprensivo di un obbligo di assistenza con ogni mezzo a un Paese membro vittima di aggressione. Il patto atlantico non prevede alcun automatismo della risposta militare. Noi subiamo più che altro l’effetto attrattivo dell’esistente».

«Due delle quattro dimensioni che gli Stati non sono più in grado di gestire autonomamente, la politica economica e l’emissione di moneta, sono già regolate da quadri di tipo federale a livello europeo. In fondo, agli Stati sovrani cosa resta? Il controllo sulla politica estera e sulle forze armate, in misura apparente e largamente inefficiente. Tolte queste due prerogative, resterebbero contenitori svuotati, cosa che non farebbe piacere a nessuno», riconosce Graglia. «Da storico, trovo però scioccante la pochezza di governi che chiedono all’Europa qualcosa che non sono pronti a concedere. La classe politica europea non è all’altezza di questa sfida», rincara e, interpellato sui limiti della fede europeista del governo italiano, commenta: «I tanto decantati rapporti fra Giorgia Meloni e Ursula von der Leyen non hanno finora configurato alcuna apertura di credito nei confronti della Commissione su questi temi. Esiste anche un apparato diplomatico dell’Unione, il Servizio europeo per l’azione esterna. Le premesse per un prossimo trasferimento delle competenze esterne degli Stati, dunque, non mancano. Le opinioni pubbliche hanno sempre dato prova di essere più avanzate del personale politico, se pensiamo ai sondaggi dell’Eurobarometro sin dalla fine degli anni Ottanta. Gli Stati Uniti d’Europa non nasceranno forse domani, ma sono già una formula inverata in più terreni».

Quale ruolo potrebbero giocare allora gli Stati Uniti d’Europa nel confronto con le grandi potenze degli anni a venire? «Difficile a dirsi, se non immaginando un attore politico che al momento non esiste in questo campo», chiosa Graglia, concludendo poi con un appello: «Noi europei siamo circondati da entità di dimensione continentale, con un’unica direzione politica centrale: Stati Uniti, Cina, Federazione Russa, India. E siamo anche uno dei più importanti soggetti economico-commerciali del mondo, nonché il punto di riferimento in materia di tutela dei diritti umani e delle garanzie democratiche. Ma restiamo frammentati in 27 Stati». Malgrado preoccupazioni e priorità non sempre comuni, «nessuno dei nostri eventuali competitori ama l’idea di un’Europa unita anche sul piano politico. Tutti temono la prospettiva di uno Stato federale europeo. Questo, qualcosa ci deve dire. È un messaggio di come potrà e dovrà essere l’Unione di domani».

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